新修訂的《中華人民共和國預算法》在第五十七條中新增了第三款，即各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。這標志著預算支出績效評價從此納入法制化軌道。隨后，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化預算管理制度改革的決定，要求健全預算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度和管理等方面。

　　近些年，我國環(huán)境形勢日益嚴峻，國家對環(huán)境保護工作越來越重視，環(huán)保投入也逐漸加大，開展環(huán)保投入預算支出的績效評價工作迫在眉睫。

　　環(huán)保投入現(xiàn)狀和問題

　　環(huán)保投入是環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，政府不斷加大投入力度，環(huán)保投入呈明顯增加趨勢。“七五”、“八五”和“九五”期間，環(huán)保投入占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重分別為0.63%、0.68%和0.83%，“十五”期間達到1.18%，首次突破1％。第六次全國環(huán)保大會強調(diào)，要進一步增加環(huán)保投入，把環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，保證環(huán)保投入增長幅度高于經(jīng)濟增長速度。“十一五”期間，我國環(huán)保累計總投資2.162億元，約占同期GDP的1.41%。預計“十二五”期間，環(huán)保投入總需為3.4萬億元。

　　在加大環(huán)保投入的同時，國家還積極引導拓寬環(huán)境保護投融資渠道，逐步建立政府引導的多元化環(huán)境保護投融資體系。2014年全國環(huán)境保護工作會議提出，要發(fā)展市場機制在環(huán)保工作中的作用，搭建環(huán)保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資本進入生態(tài)保護領(lǐng)域，研究建立環(huán)�；�金。環(huán)境保護部將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域啟動10項改革工作任務(wù)，第十項任務(wù)即提出發(fā)展環(huán)保市場，推行排污權(quán)交易制度，旨在建立健全環(huán)保投融資機制，吸引社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，創(chuàng)新和加強政府的環(huán)保投資。

　　盡管政府不斷加大環(huán)保財政投入，創(chuàng)新投融資渠道，但是，當前我國環(huán)保投入依然面臨兩大問題：

　　一是投入明顯不足。長期以來，我國的環(huán)保投入占同期GDP比例始終不到2%。根據(jù)預測，若要控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保投入需要達到GDP的2%~3%。面對日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境形勢，國家已經(jīng)或即將啟動大氣、水、土壤等領(lǐng)域的污染防治計劃。這些計劃的實施需要大量的環(huán)保投入，其中僅大氣污染防治計劃的總投入預計5年就要達到1.7萬億元，年均3400億元，中央財政總投資2700億元。但實際上，2013和2014年中央財政累計投資只有150億元。未來幾年，投資壓力和缺口依然非常大。

　　二是效率有待提高。速度幾乎是GDP增長速度1.5倍的環(huán)保投入，未能有效控制我國污染物的排放量。隨著環(huán)保投資不斷增加，工業(yè)廢水、工業(yè)固體廢棄物、工業(yè)廢氣、生活污水等排放的絕對量也在顯著增加，治污效果不理想，環(huán)境投資治理效果與巨大的投資總量不成正比，環(huán)保投資運行效率低下。同時，一些環(huán)保設(shè)施建成后閑置未用，未發(fā)揮應有的效益。此外，從已開展的環(huán)保投入績效評價結(jié)果看，一些環(huán)保資金在使用和管理過程中存在挪用、濫用、浪費等現(xiàn)象，花大錢辦小事的現(xiàn)象依然存在。

　　要破解環(huán)保投入效率不高的困境，需采取行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等多種手段綜合解決，其中一個重要手段就是對環(huán)保投入開展績效評價，進行績效管理，徹底解決環(huán)保資金濫用、浪費等花錢低效的問題。

　　環(huán)保投入績效評價進展和成果

　　與西方國家相比，我國政府績效管理起步較晚，但發(fā)展迅速。黨的十六屆三中、十七屆二中全會分別提出，建立預算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責制度。新預算法也以法律形式明確要求預算支出績效評價。近年來，財政部不斷深化財政支出績效評價管理，相繼出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》等重要政策文件。自2004年起，財政部相繼選擇了一些重大項目進行績效評價試點，如國土資源大調(diào)查專項、污水處理國債專項等。隨后，在各部門、各地開展績效評價試點工作，取得一定成效。各部門、各地都認真貫徹國家和財政部的要求，積極開展財政支出績效評價、預算績效管理，在機構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)和宣傳發(fā)動等方面都進行了有益的嘗試和探索。

　　在環(huán)境保護領(lǐng)域，按照環(huán)境保護部部長周生賢提出的嚴管錢、慎用錢、質(zhì)為先的要求，績效評價工作做到了規(guī)定動作有成效、自選動作有特色，在做好財政部選定的績效評價試點、中央環(huán)保專項績效評價的同時，從2012年開始連續(xù)3年對所有部門財政支出開展績效評價，在國內(nèi)率先對部分全球環(huán)境基金（GEF）贈款項目開展績效評價。2012年，環(huán)境保護部獲得財政部組織的預算績效管理考評一等獎。

　　首先，財政部門支出試點、中央環(huán)保專項績效評價穩(wěn)步開展。

　　環(huán)保財政支出主要來源于財政收支分類科目中設(shè)立“211環(huán)境保護”的科目支出預算和中央環(huán)境保護專項資金。前者是每年環(huán)境領(lǐng)域財政支出的重要保障，后者是通過中央專項資金帶動地方配套、企業(yè)和公眾自籌資金。環(huán)保財政支出績效評價工作始于2007年，主要開展了部門預算資金績效評價、環(huán)保專項資金績效評價兩方面的工作，頒布了《國家環(huán)�？偩植块T預算支出績效考評管理辦法（試行）》。2008年，根據(jù)財政部關(guān)于項目清理的要求，環(huán)境保護部對部門預算中零碎、散亂和交叉重復的項目進行整合。2009年~2011年，環(huán)境保護部組織開展了部門預算項目績效評價試點工作，通過選取第三方機構(gòu)，每年選取兩個項目開展績效評價。

　　中央設(shè)立環(huán)境保護專項資金是中央政府對環(huán)境保護投入的主要渠道，對引導地方財政、企業(yè)、社會的環(huán)境保護投入起到了積極作用。已批準的十幾個環(huán)保專項，主要根據(jù)不同領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)境要素而設(shè)定。目前，環(huán)境保護部和財政部已陸續(xù)對重金屬污染防治專項、中央農(nóng)村環(huán)保專項等開展資金核查和績效評價。通過績效評價，掌握專項資金的使用、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、取得的成效，從項目投入、項目過程管理、項目產(chǎn)出、項目效果效益及績效評價資料報送情況等方面，找出項目實施存在的問題，并提出相應的對策建議，為相關(guān)部門進一步完善專項資金項目決策與管理制度、改進項目管理工作，更好地發(fā)揮財政資金在促進專項資金項目發(fā)展中的引導作用提供決策參考。

　　其次，覆蓋全范圍的部門支出項目績效評價有序推進，國際贈款項目績效評價成果顯著。

　　2012年，環(huán)境保護部委托環(huán)境保護部對外合作中心環(huán)境金融咨詢服務(wù)中心，連續(xù)3年（2012年~2014年）對所有83個部門預算項目全面開展績效評價。涉及環(huán)境保護部14個司局和29個派出單位及直屬單位，項目資金總額約11.69億元，涉及大氣、水、重金屬、化學品、污染防治、生態(tài)保護、國際合作與履約等領(lǐng)域。這也是目前各部門中，首次采用統(tǒng)一評價指標體系、統(tǒng)一評價尺度，并對考評結(jié)果進行橫向比較，實現(xiàn)了評價范圍全覆蓋、評價文件標準化、評價方法科學公正、評價結(jié)果及時應用、評價隊伍專業(yè)化。2013年，為建立評價結(jié)果與預算安排相銜接的預算管理體制服務(wù)，順應環(huán)保事業(yè)發(fā)展需求，環(huán)境保護部成立了預算績效管理工作領(lǐng)導小組，負責審議環(huán)境保護部預算績效管理重大問題，包括績效評價結(jié)果發(fā)布和運用、重大項目、委托業(yè)務(wù)費項目立項績效評估審查等。

　　利用國際合作平臺，率先開展國際贈款項目績效，這是環(huán)保領(lǐng)域績效評價工作的一大特點。國際贈款項目是我國政府作為受贈方，接受國際金融組織機構(gòu)和外國政府不以與貸款使用搭配為前提的贈款資金所開展的項目。在過去的幾十年里，國際金融組織貸贈款項目為促進環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展提供了寶貴的資金、技術(shù)和先進的理念，起到了非常重要的作用。

　　為總結(jié)我國與國際金融組織開展合作的經(jīng)驗，提高國際資金的使用效率和效果，財政部正穩(wěn)步開展國際金融組織貸贈款項目的績效評價工作。受財政部委托，2012年，環(huán)境保護部對外合作中心對生物多樣性、氣候變化兩大領(lǐng)域具有代表性的8個GEF贈款中國項目開展績效評價試點工作，項目贈款累計5492萬美元，加上1：8.8配套資金，資金總額達35.78億元。評價工作總結(jié)了GEF贈款項目的實施效果，嘗試建立國際金融組織贈款項目績效評價工作的方法和指標體系，發(fā)現(xiàn)項目設(shè)計和執(zhí)行中存在的問題，對未來贈款項目提供借鑒和指導。此項工作也開啟了環(huán)保領(lǐng)域國際贈款項目績效評價的先河。

　　根據(jù)2013年財政部出臺的《國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法》，參照《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，目前，環(huán)境保護部對外合作中心已陸續(xù)對6個全球環(huán)境基金、多邊基金等國際贈款項目開展績效評價，從相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性4個方面進行評價，旨在提高國際贈款資金的使用效益，完善績效評價管理制度體系。

　　對環(huán)保投入績效評價的建議

　　針對當前我國環(huán)保投入績效評價的工作實際，為更好地將環(huán)保投入資金分配好、使用好、管理好，筆者提出如下建議：

　　第一，建立健全績效評價管理機制。借鑒西方各國在績效管理方面的思路和方法，將績效理念融入項目管理全過程，使之與項目預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等成為有機整體，建立預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用的全過程預算績效管理機制。

　　第二，完善預算績效管理制度體系。加強規(guī)章制度建設(shè)，明確業(yè)務(wù)規(guī)程。通過制度明確績效評價工作在整個資金使用及監(jiān)督過程中的作用，明確評價工作必須采用的規(guī)則、程序、評價內(nèi)容和方法、評價的組織方式，明確各部門在績效評價中的責任和分工，保障評價在法律框架的約束下進行。

　　第三，深入完善評價指標體系。為增強評價工作的可操作性、針對性和可比性，在財政部公布的項目支出績效評價共性指標體系框架基礎(chǔ)上，針對環(huán)境和能源領(lǐng)域的管理需求和項目特點，設(shè)計制定個性化的評價指標。

　　第四，建立智庫系統(tǒng)。建立績效評價專家?guī)�，按照相關(guān)審查程序，建立涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的績效評價專家?guī)�，根�?jù)其工作經(jīng)驗、能力、職業(yè)道德等，實現(xiàn)科學分類、動態(tài)管理。建立符合績效評價需要的社會中介機構(gòu)庫，加強管理和規(guī)范。建立監(jiān)督指導庫，邀請人大、紀檢監(jiān)察、審計以及專家、群眾參與績效評價的監(jiān)督指導人員庫。