PPP模式在城建基礎(chǔ)設(shè)施的運作分析
作者：中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟學(xué)家、中國現(xiàn)代集團總裁丁伯康
通過 PPP模式使用私營資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。在我國，PPP模式主要運用于水務(wù)、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。PPP項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權(quán)利和義務(wù)，完善項目結(jié)構(gòu)，合理分擔(dān)項目的風(fēng)險是PPP項目成功的基礎(chǔ)。
一、項目選擇
每個PPP項目都具有自身的特性，因此每個項目都可以采取不同的建設(shè)模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關(guān)系復(fù)雜、特許期長等特點注定了只能在某些特定的項目中運用，符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進行融資建設(shè)。
（1）有穩(wěn)定的收益作保證
私營企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，其根本原因在于該基礎(chǔ)設(shè)施自身具有較強的獲利能力，這也體現(xiàn)了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項目、漢陽黃金口污水處理廠BOT項目等項目中，項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務(wù)費，保證了項目具有穩(wěn)定的收益。
（2）良好的投資環(huán)境
城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境，軟環(huán)境有：當(dāng)?shù)厝藗兊奈幕刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對私營企業(yè)的支持等；硬環(huán)境有：當(dāng)?shù)氐呢斦?jīng)濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。作為江蘇的省會城市，華東第二大城市，南京的長遠規(guī)劃是要建設(shè)具有較高現(xiàn)代化水平和開放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟實力、獨特的地理環(huán)境優(yōu)勢，吸引了國內(nèi)外投資人積極參與南京的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項目、高淳新區(qū)管理服務(wù)中心BT項目、南京長江三橋股權(quán)融資項目等PPP項目，引入了實力雄厚的投資人，建成了一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，改善了城市環(huán)境，促進了南京城市化水平的提高。
二、項目的各參與方及其職責(zé)確定
PPP項目模式運作中，利益主體包括政府、社會投資者、特許經(jīng)營PPP項目公司，金融機構(gòu)、咨詢公司、承包商及供應(yīng)商等。為了平衡政府部門、社會投資者、PPP項目公司、金融機構(gòu)等利益主體的不同利益和要求，首先應(yīng)明確各利益主體的職能。
1、政府
政府部門（政府或者政府授權(quán)的部門）通常是PPP項目的發(fā)起人，它們在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營項目，而是通過給予項目某些特許經(jīng)營權(quán)和給予項目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項目建設(shè)、開發(fā)和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進行分析，并組織項目招標，對投標的私營企業(yè)進行綜合權(quán)衡，確定最終的項目開發(fā)主體。漢陽黃金口污水處理廠BOT項目中，武漢市水務(wù)局確保項目公司在整個特許經(jīng)營期內(nèi)無償使用污水處理廠場地范圍內(nèi)的土地，并且協(xié)助項目公司獲得法律許可的與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價優(yōu)惠等，給予了項目公司強有力的支持，為項目的成功打下了良好的基礎(chǔ)。
2、私營企業(yè)
私營企業(yè)和代表政府的股權(quán)投資機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。政府部門在選擇私人投資機構(gòu)的時候往往比較慎重，因為PPP項目的資金規(guī)模非常巨大，花費的時間長，需要私人投資機構(gòu)具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業(yè)作為發(fā)起人，負責(zé)召集PPP項目公司成員。投標以前，各成員就聯(lián)合成立項目公司達成一致，以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項目領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)PPP項目公司正式注冊前的工作。參與PPP項目的一般均為實力雄厚的企業(yè)，香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環(huán)保集團有限公司等實力雄厚的國內(nèi)外企業(yè)均積極投身到我國PPP項目的建設(shè)中，成功完成了北京地鐵4號線PPP項目、國家體育館鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理廠30萬噸/日BOT項目等重大項目。
3、項目公司
PPP項目公司是為PPP項目的建設(shè)以及運營而專門設(shè)立的公司，由政府和社會投資者聯(lián)合組成。PPP項目公司是PPP項目的實施者，從政府或授權(quán)機構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營項目的特許權(quán)，負責(zé)項目從融資、設(shè)計、建設(shè)和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后，負責(zé)整個項目的運作。項目特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，PPP項目公司清算并解散。在項目運作過程中，PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開發(fā)、運營和移交、確保項目的服務(wù)質(zhì)量等。大冶市污水處理廠BOT項目中，項目公司對污水處理廠進行投融資、設(shè)計、建設(shè)，并在特許經(jīng)營期內(nèi)，按照特許權(quán)協(xié)議的條款對污水處理廠進行運營、維護和修理。在特許運營期結(jié)束后，項目公司將污水處理廠的資產(chǎn)移交給大冶市政府，并保證項目設(shè)施的性能符合協(xié)議中規(guī)定的性能標準。
4、銀行等金融機構(gòu)
在PPP模式下，向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)等。在PPP項目的資金中，來自私營企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大部分的資金來自銀行和金融機構(gòu)，且貸款期限較長。為了保證項目貸款的順利回收，貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函，從而避免或減少由于開發(fā)或運營不善帶來的損失。同時，貸款人為了保證貸款的安全性，通常要求PPP項目公司質(zhì)押他們在銀行的帳戶，如基本帳戶、營業(yè)收入帳戶、還款帳戶等。
5、咨詢公司
由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、項目開發(fā)期較長、風(fēng)險較大，因此在項目的全壽命期內(nèi)都需要咨詢公司的介入，指導(dǎo)項目的運作。我司作為PPP項目的政府方顧問，在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目方面積累了豐富的經(jīng)驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目方案，設(shè)計項目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標準等，建立財務(wù)模型并進行商業(yè)預(yù)測分析，編制招商文件，組織實施招標或競爭性談判等公開競爭性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項目特許經(jīng)營協(xié)議等。具體職能如下：
（1）提供政策咨詢
由于項目的運作涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策，并按照政策的要求設(shè)計項目框架，規(guī)避項目的政策風(fēng)險。
（2）協(xié)助確定融資方案
合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢公司可以充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，依據(jù)其掌握的市場信息和融資經(jīng)驗，幫助PPP項目公司設(shè)計適合項目特點的最佳的融資計劃，確定合理的融資結(jié)構(gòu)。
（3）協(xié)助制定風(fēng)險管理方案
在PPP模式下，項目面臨的風(fēng)險眾多，咨詢公司能夠?qū)椖咳趦?nèi)風(fēng)險作出較為準確專業(yè)的判斷，制定合理的風(fēng)險分配方案，使項目的風(fēng)險管理合理有效。
（4）協(xié)助選擇合作伙伴
項目的建設(shè)需要有眾多的合作伙伴參與，包括設(shè)計單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位等等，咨詢公司可以協(xié)助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術(shù)精專的合作伙伴，協(xié)助進行工程的合理安排，有效控制工程的進度、成本和質(zhì)量。
（5）協(xié)助項目開發(fā)運營
咨詢公司可以為PPP項目公司提供長期的市場分析和預(yù)測，設(shè)計規(guī)避市場風(fēng)險的有效方案。項目開發(fā)運營過程中的相關(guān)報告、文件以及會議等等也都在咨詢公司的協(xié)助下完成。
除了上述的利害關(guān)系者以外，設(shè)計單位、保險公司、運營公司、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等也都在PPP模式運作過程中發(fā)揮者重要的作用，他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調(diào)和密切配合是項目成功的重要因素。
三、設(shè)計項目結(jié)構(gòu)
PPP模式是一個內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對靈活的合作模式，根據(jù)不同類型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式，可以設(shè)計出符合項目自身的融資模式。PPP模式基本結(jié)構(gòu)較為簡單，主要的參與者為政府授權(quán)的公共部門、民營企業(yè)、金融機構(gòu)等。根據(jù)項目的不同，可能會涉及到更多的參與者，如保險公司、投資咨詢公司等。
四、完善政府激勵措施
對于大多數(shù)政府公共部門來說，PPP模式的運用屬于創(chuàng)新事務(wù)，從政策的制定、項目執(zhí)行以及后續(xù)的監(jiān)管都應(yīng)有完整的規(guī)劃。目前我國在促進私營企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的相關(guān)法律還不完備。因此，政府應(yīng)在考慮我國國情的基礎(chǔ)上，參照國外先進國家的做法，研究制定相關(guān)推動措施，促進私營企業(yè)以PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
1、成立具體的管理和推動部門。在英國，政府商務(wù)辦公室為國家PPP的政策單位，負責(zé)制定整體PPP項目實施政策和策略、研究制定PPP項目實施及合同管理作業(yè)程序、提供地方政府PPP模式的實施策略等。我國并沒有設(shè)置推動PPP項目實施政策的部門，只是由建設(shè)部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》等文件，建議在國家發(fā)改委或建設(shè)部設(shè)立專門負責(zé)PPP項目的部門，以推動我國PPP項目的實施。
2、制定相應(yīng)的政策和建立各級政府機關(guān)聯(lián)合互動的促進體系。各級主管部門應(yīng)通過評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門的協(xié)調(diào)推動小組，由發(fā)改委、財政部、交通部、建設(shè)部的涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施項目審批與執(zhí)行部門聯(lián)合參與。省各級部門成立相應(yīng)的推動小組，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的政策制定、項目及前期研究和監(jiān)管。
3、研究制定通用的PPP項目實施規(guī)范。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)不同，與之相應(yīng)的PPP項目的實施也有所不同。在國家體育館鳥巢BOT項目中，由于實施規(guī)范的缺乏，也產(chǎn)生了很多問題，在簽訂合同后，市政府要求減少體育場中的商業(yè)設(shè)施，取消活動屋頂?shù)�，限制了項目公司對體育館的商業(yè)化運行，損害了項目的公司的經(jīng)濟利益。因此主管部門和行業(yè)協(xié)會應(yīng)加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項目實施規(guī)范和專用標準。一方面利于政府部門參與協(xié)調(diào)和監(jiān)督，另一方面也有利于吸引私營企業(yè)的積極參與。
4、提供激勵措施。由于目前我國相關(guān)法律法規(guī)的不完善，未能有效的推動PPP在我國的應(yīng)用，因此政府在實際操作PPP項目時，可根據(jù)項目的特點采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的投資。在漢陽黃金口污水處理廠BOT項目，鹽城城南污水處理廠BOT項目等項目中，政府均保證項目公司在整個特許經(jīng)營期內(nèi)無償使用污水處理廠內(nèi)的土地，并且協(xié)助項目公司獲得與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。
五、風(fēng)險的合理分擔(dān)
PPP項目能否順利實施，需要雙方對項目中的風(fēng)險進行合理的分擔(dān)。采取合理的風(fēng)險分擔(dān)的方式，從項目整體風(fēng)險管理的角度，遵循合理分擔(dān)的原則，共同應(yīng)對風(fēng)險。因此，項目參與方應(yīng)根據(jù)項目實施過程中諸多的風(fēng)險問題，采取合理的風(fēng)險分擔(dān)方式，積極的應(yīng)對措施，最大限度地化解了項目的風(fēng)險。按照風(fēng)險分配的原則，對比分析政府及私營企業(yè)的風(fēng)險分擔(dān)偏好和實際風(fēng)險分擔(dān)。
（本文選自中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟學(xué)家、中國現(xiàn)代集團總裁丁伯康博士編著的《新型城鎮(zhèn)化政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型》一書）
