對(duì)PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的規(guī)模，二是負(fù)債率不得高于85%，央企的負(fù)債率一直比較高。

　　可以預(yù)期的是，192號(hào)文結(jié)合財(cái)政部對(duì)PPP的規(guī)范要求和對(duì)純政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎推進(jìn)要求，未來(lái)央企尤其是建筑類央企在PPP領(lǐng)域的突飛猛進(jìn)狀況會(huì)有所改變。

　　熱度不減的政企合作（PPP）模式近來(lái)受到國(guó)家多部委的政策規(guī)范：上個(gè)月上旬，財(cái)政部頒布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金【2017】92號(hào)）（以下稱“92號(hào)文”） ，隨后國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管【2017】192號(hào)）（以下稱“192號(hào)文”）。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥在近日舉行的2017中國(guó)環(huán)保上市公司峰會(huì)上表示，過(guò)去4年的PPP發(fā)展是一場(chǎng)大型社會(huì)實(shí)踐，不可能沒(méi)有問(wèn)題。在實(shí)踐中完善政策，再用形成的新政策去規(guī)范PPP項(xiàng)目，能夠企業(yè)重振信心。經(jīng)過(guò)沉淀后的PPP市場(chǎng)將更具生命力。

　　業(yè)界認(rèn)為，隨著各項(xiàng)政策發(fā)揮規(guī)范效力，一方面注重專業(yè)運(yùn)營(yíng)的環(huán)保公司優(yōu)勢(shì)凸顯，或迎利好；另一方面，此前央企高歌猛進(jìn)獲得大量PPP項(xiàng)目，現(xiàn)在央企進(jìn)入PPP市場(chǎng)的行為得到規(guī)范，特別是以民營(yíng)企業(yè)為主的環(huán)保行業(yè)，民營(yíng)資本可能步入春天，獲得更多市場(chǎng)空間。

　　“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”局面有望改善

　　可用性付費(fèi)與績(jī)效要求掛鉤， 專業(yè)環(huán)保運(yùn)營(yíng)商將迎來(lái)更多發(fā)展機(jī)會(huì)

　　財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國(guó)各地政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)中的入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。

　　“相比以前的融資平臺(tái)、BT（建設(shè)—移交）、土地財(cái)政等，PPP模式更具優(yōu)勢(shì)，更加公開(kāi)透明，能發(fā)揮制約政府投資沖動(dòng)的作用。”金永祥認(rèn)為。但實(shí)踐中一些地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單地作為投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善等情況，累積了隱患。

　　對(duì)此，財(cái)政部92號(hào)文強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作。其中包括，項(xiàng)目管理庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目要接受嚴(yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。下一步政策方向?yàn)�，�?yōu)先支持通過(guò)PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí)，集中清理入庫(kù)項(xiàng)目。

　　維爾利董事長(zhǎng)李月中表示，92號(hào)文不僅對(duì)PPP項(xiàng)目提出很多前期條件和要求，還更加重視項(xiàng)目的全生命周期，有利于提升垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等環(huán)保項(xiàng)目的質(zhì)量。希望通過(guò)這些政策形成更好的監(jiān)管，讓更多具備運(yùn)營(yíng)實(shí)力的企業(yè)成為政府的合作伙伴。

　　濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)張燎也認(rèn)為，環(huán)保類PPP項(xiàng)目如果要走出“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”和基建企業(yè)主導(dǎo)的局面，要充分利用現(xiàn)在的政策規(guī)范。專業(yè)環(huán)保運(yùn)營(yíng)商在迎來(lái)更多發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，還要充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

　　近年來(lái)，大型建筑央企進(jìn)入環(huán)保行業(yè)，對(duì)環(huán)保企業(yè)造成不小的沖擊，也改變著行業(yè)格局。而這些企業(yè)多以基建為主，對(duì)項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)可能并不專業(yè)。

　　同時(shí)，早期項(xiàng)目政府付費(fèi)部分包括“建設(shè)可用性+運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)”，僅針對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行按績(jī)效考核付費(fèi)，不少項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)在整個(gè)投資額中占比較低。有專家透露，實(shí)際上按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)，無(wú)論運(yùn)營(yíng)績(jī)效好壞，對(duì)社會(huì)資本方獲得建設(shè)可用性付費(fèi)、收回投資成本的影響不大。因此，“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象普遍存在。

　　“92號(hào)文的一大亮點(diǎn)是要求新項(xiàng)目入庫(kù)必須捆綁30%的績(jī)效，能夠使注重運(yùn)營(yíng)的企業(yè)發(fā)揮實(shí)力。”E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤說(shuō)。

　　他解釋道，可用性付費(fèi)與績(jī)效要求掛鉤非常及時(shí)，可以避免PPP領(lǐng)域“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，而捆綁的關(guān)鍵在于所對(duì)應(yīng)的績(jī)效。比如，對(duì)黑臭水體PPP項(xiàng)目捆綁以河道斷面長(zhǎng)期改善作為績(jī)效基點(diǎn)的考核要求高，較難完成。高考核標(biāo)準(zhǔn)有利于避免社會(huì)資本只重視工程建設(shè)，忽略項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。

　　“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)狀將緩解

　　對(duì)央企的管控趨于嚴(yán)格，但留給民企的市場(chǎng)空間也有限

　　“在水環(huán)境PPP項(xiàng)目中，我們掌握的情況是國(guó)企占80%市場(chǎng)份額；垃圾焚燒項(xiàng)目中，國(guó)企市場(chǎng)份額占比也達(dá)到60%。”薛濤介紹說(shuō)。

　　對(duì)此，李月中表示，作為民營(yíng)企業(yè)，在參與環(huán)保類PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，遇到的最大問(wèn)題之一是與央企、國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)的不公平。據(jù)他透露，有的政府招標(biāo)項(xiàng)目里對(duì)企業(yè)性質(zhì)甚至有明確要求。民營(yíng)企業(yè)只能抱著積極參與的心態(tài)，對(duì)有些不能做合作方或投資者的項(xiàng)目，通過(guò)為央企、國(guó)企提供解決方案、裝備和技術(shù)等方式參與。

　　近來(lái)國(guó)資委發(fā)布的192號(hào)文有望緩解這一現(xiàn)象。文件強(qiáng)調(diào)，央企不得通過(guò)引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)。

　　金永祥認(rèn)為，國(guó)資委規(guī)范PPP項(xiàng)目的“靴子”也落地了。按國(guó)資委文件有能力提供資本金的央企不多，僅“名股實(shí)債”一條，就“打擊”了大多數(shù)已經(jīng)落地的項(xiàng)目。那么，以后的項(xiàng)目如果不用資本金怎么解決資金來(lái)源問(wèn)題、被排除的項(xiàng)目要回到政府購(gòu)買服務(wù)還是采用政府實(shí)質(zhì)性出資的專項(xiàng)金融債方式，目前國(guó)家也在做政策選擇。

　　另外，192號(hào)文中還規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關(guān)企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模的上限；而“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”又對(duì)參與投資PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行了限制。

　　“對(duì)PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的規(guī)模，二是負(fù)債率不得高于85%，央企的負(fù)債率一直比較高。”金永祥說(shuō)。

　　薛濤分析認(rèn)為，可以預(yù)期的是，192號(hào)文結(jié)合財(cái)政部對(duì)PPP的規(guī)范要求和對(duì)純政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎推進(jìn)要求，未來(lái)央企尤其是建筑類央企在PPP領(lǐng)域的突飛猛進(jìn)狀況會(huì)有所改變。

　　192號(hào)文之后，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了10條指導(dǎo)意見(jiàn)，如分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度、評(píng)選民間資本PPP項(xiàng)目典型案例等。

　　然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，這些政策的出臺(tái)時(shí)機(jī)巧妙，因?yàn)楦鶕?jù)“水十條”等考核目標(biāo)，目前大型PPP項(xiàng)目已基本完成前期建設(shè)，開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)。換言之，圈地已基本完成。

　　“政策的規(guī)范給PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了整理、再出發(fā)的機(jī)會(huì)。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、博天環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)趙笠鈞認(rèn)為。但是，雖然政策對(duì)央企繼續(xù)進(jìn)入PPP市場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范，由于目前很多項(xiàng)目機(jī)會(huì)已經(jīng)釋放，未來(lái)留給民企的市場(chǎng)空間不會(huì)太大。